保险公司资本补充债新规来了，你的融资门槛降了吗？

炒股网阅读：11 2026-06-26 21:09:06 评论：0

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保险公司资本补充债管理办法_国债管理问题与对策_构建与高质量发展相适应的政府债务管理长效机制

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加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制

温来成

中央财经大学中财-安融地方财政投融资研究所执行所长、教授

党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。“十五五”规划纲要在健全现代财政制度部分，重申了加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。为此，需全面总结“十四五”时期政府债务管理工作，分析当前政府债务管理面临的形势，研究加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制的对策建议。

一、当前我国政府债务管理现状及存在的问题

近年来，随着我国经济社会发展进入新阶段，有效投资和消费需求不足，社会预期偏弱，国际环境动荡复杂多变，为了开展逆周期调节，保持经济合理增长保险公司资本补充债管理办法，我国政府债务规模保持了较快增长，在推动国家经济社会发展的同时也出现不少问题，亟待解决。

我国现行政府债务管理包括中央政府国债管理和地方政府债务管理。在国债管理方面，截至2025年12月末，国债余额为41.23万亿元。2026年中央财政一般公共预算收支总量相抵，中央财政赤字50900亿元，比2025年增加2300亿元，通过发行国债弥补：拟发行超长期特别国债13000亿元，持续支持“两重”建设、“两新”工作等；发行特别国债3000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。地方政府债务管理分为显性债务管理和隐性债务管理。截至2025年12月末，全国地方政府债券余额.82亿元，其中一般债券余额.36亿元，专项债券余额.46亿元。据财政部统计，到2024年末，地方政府隐性债务总额为10.5万亿元。2026年地方财政预算赤字8000亿元，与2025年持平，通过发行地方政府一般债券弥补。2026年地方政府发行专项债券筹集收入44000亿元。

目前，我国政府债务管理存在的问题，可从国债和地方政府债务两个方面进行分析。

（一）国债发行和管理存在的问题

现阶段，我国国债可分为一般国债和特别国债两大类。一般国债是中央财政每年常态化发行的国债，为了弥补中央财政赤字，纳入中央一般公共预算管理。中央财政赤字是中央一般公共预算收入小于中央一般公共预算支出的差额。所以，中央一般公共预算支出的范围就是一般国债的资金用途范围，比如国家重大基础设施项目建设；一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育；对地方的税收返还和转移支付等方面的支出。

当前，一般国债发行和管理中存在的问题主要包括三个方面。一是国债资金使用信息透明度不高，缺乏有效的人大监督和社会监督。从财政部信息披露的情况来看，每年国债发行的总额、种类，以及各个季度发行的计划和进度，都有较为详细的信息披露，但在资金的使用环节以及使用绩效方面，信息还不够透明。二是尚未建立专门的国债资金使用绩效评价制度。目前主要依靠财政部颁布的项目支出绩效评价办法进行管理，但与国债资金的特殊要求相比还有一定的差距。三是国债品种结构有待优化。目前我国发行的国债，短期、中期和长期债券都有，但从整体上来看，以中长期债券为主，一年期以内的短期债券发行比例较低，在满足人民银行开展公开市场业务、调节货币流通、开展财政货币政策联动方面，仍存在一定的差距。

与一般国债相对应，特别国债是在特殊时期偶尔、非常态化发行的国债，有专门的特殊用途，纳入中央政府性基金预算管理。当前，特别国债发行和管理存在的问题主要包括如下几个方面。第一，现行特别国债政策较为粗略，项目申报弹性较大。2024年和2025年特别国债使用的基本政策是用于“两重”“两新”项目。但在项目申报过程中，“两重”项目缺乏明确的项目申报指南，弹性过大。一般是市县申报什么项目，省级发展改革委和国家发展改革委就审批什么项目，缺乏上下结合的机制，影响政策效果。第二，特别国债项目缺乏较准确的政策预期，申报窗口期短，项目储备不足，影响实际投资效果。一般地方政府对于中央政府特别国债的发行政策难以准确预期，也不好提前储备特别国债项目。在中央决定发行特别国债、下达项目申报的有关政策文件后，项目申报期限比较短。因而许多项目论证不够充分，事前准备不足，在项目进入实施阶段后保险公司资本补充债新规来了，你的融资门槛降了吗？，容易出现各种各样的问题，影响国债项目应有的经济社会和生态效益。第三，现行特别国债政策信息不够透明、影响社会预期，也不利于社会监督。从2024、2025年国债发行政策实施的情况看，有些政策信息不够透明。如对于特别国债项目的还本付息是由中央政府承担还是由地方政府承担的问题，没有公开的政策依据；各省、自治区、直辖市所获得的特别国债项目的总额以及有关项目的类别信息，也没有向社会公布。

（二）地方政府显性债务和隐性债务管理存在的问题

地方政府显性债务管理主要存在以下几个方面的问题。第一，2015年以来，地方政府专项债券发行的增长速度，远远超过了同期GDP和财政收入增长速度，影响政府还本付息能力。如2025年专项债券余额达.46亿元，而同年政府性基金预算收入总额仅为57703.55亿元。第二，发行期限拉长。20年期、30年期债券发行量增加，且采用最后一年还本的方式较多。如2025年10年期及以上债券为77180.60亿元，占比74.86%。其中12月地方政府债券发行期限结构中，30年期占10.57%，20年期占12.04%。第三，大部分地方政府债券为商业银行购买，风险集中度高。截至 2025年12月末，银行间债券市场投资者持有地方政府债券.51亿元，占比95.25%；银行间债券市场投资者中，商业银行持有.19亿元，占比68.41%。第四，90%左右的专项债券项目还款来源是土地收入。但随着房地产市场进入深度调整期，地方政府来自土地的收入大幅度下降，对专项债券项目还本付息产生较大影响。第五，地方政府专项债券发行资料普遍存在质量问题，形成地方财政中长期风险。一些地方为了争取发债额度，拉动经济增长，在地方政府债券项目申报过程中，论证资料普遍存在虚增利润、调节成本等现象。第六，地方政府专项债券项目管理水平参差不齐，出现债务资金闲置、浪费现象。由于政府部门之间分工不够清晰、有效配合不够，再加之有的年份债务发行时间较短，论证较为仓促，在专项债项目建设过程中，债券资金发行到位之后项目不能够及时开工建设的情况时有发生，形成资金的闲置浪费。

地方政府隐性债务管理主要存在以下五个方面的问题。一是区县地方政府投融资平台转型发展和出清较为困难。在投融资平台总量中，区县平台一般占70%左右。这些平台一般规模较小、负债较重、缺乏核心技术和市场竞争力，除承担政府政策性业务外，一般没有主营业务，内部法人制度不健全，人力资源水平不高，在市场化转型过程中存在较大压力。二是财政部等主管部门对地方政府隐性债务没有明确的边界界定，对地方政府投融资平台债务等治理信息不透明，影响社会对地方政府隐性债务治理的预期，加大地方政府对中央政府的依赖程度。三是投融资平台债务区域差距较大，与国家整体发展战略背道而驰。目前投资平台的债务是地方政府隐性债务的主体，但从其债务的存量和发行规模来看，江苏、山东、浙江等地投融资平台发行的城投债占全国发行总量的4成以上，其结果是东部、中部、西部和东北地区的经济社会发展差距进一步扩大。四是政府与社会资本合作（PPP）存量项目中政府支出责任履行问题显现。2023年2月，我国对PPP项目实施新机制，项目由国家发展改革委管理，采用特许经营方式。但在此之前，对于财政部门、国家发展改革委共同管理时所形成的大量存量项目，政府承诺支出履约开始出现困难。五是政府拖欠企业账款问题日渐突出。一些地方政府为了保证经济增长速度，盲目追求政绩工程、形象工程，在政府预算无力安排资金的情况下，让地方国有企业甚至民营企业垫资建设政府投资项目，政府财政部门不能按期支付相应款项，造成大规模拖欠企业工程款的情况，既形成地方政府隐性债务、损害政府信誉，又严重影响经济运行秩序。

二、“十五五”时期我国经济社会高质量发展对政府债务管理的要求

“十五五”规划纲要提出，坚持统筹发展和安全。在发展中固安全，在安全中谋发展，强化底线思维，有效防范化解各类风险，增强经济和社会韧性，以新安全格局保障新发展格局。当前政府债务是国家治理的重要政策工具。“十五五”时期，我国经济社会高质量发展，对政府债务管理提出了明确要求，主要体现在以下几个方面。

加快高水平科技自立自强。“十五五”时期，促进科技创新，实现关键核心技术突破，走自立自强的道路保险公司资本补充债管理办法，是我国发展新质生产力、实现高质量发展的首要任务。完成这一任务需要政府债务资金的大力支持。首先，政府需要运用国债资金、地方政府一般债券资金，大力支持基础科学研究，提升我国科学技术原始创新能力。运用债务资金加大对重大科技攻关项目的投入，支持科研机构、大专院校及相关企业采购先进仪器设备、引进急需人才，开展科技攻关，在“十五五”期间突破一批“卡脖子”技术，服务国家经济社会发展战略。其次，运用地方政府专项债券等手段，为我国高新技术产业、未来产业的发展创造良好条件。通过地方政府专项债券项目建设，进一步改善科技园区等高新技术产业、未来产业发展的基础设施环境，提升我国新一代信息技术、新能源、新材料、智能网联新能源汽车、机器人、生物医药、高端装备、航空航天等产业的市场竞争力，并布局量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信未来产业的发展。

提高全要素生产率、建设现代化产业体系。提高全要素生产率、建设现代化产业体系是实现高质量发展的重要内容，也需要政府债务资金和政策的大力支持。在现代经济增长中，提高全要素生产率，除科技创新外，还涉及教育、医疗、文化、社会保障等各项社会事业的发展。在教育方面，需要政府运用债务资金，努力改善办学条件，办好人民满意的教育。推动高等教育提质扩容，培养人工智能、集成电路等新兴领域急需专业人才，满足现代化产业体系建设的需要。同时，推进基础教育扩优提质，为未来经济增长提供优质人力资源。在医疗领域，利用政府债务资金推动医疗机构的改扩建，不断提高医疗质量，为人力资源开发服务。在文化领域，利用政府债务资金，提升优质文化服务供给能力，培养优秀人才。在社会保障领域，利用政府债务资金，支持养老机构发展，适应老龄化社会的需要，开发老年人力资源。

促进区域协调发展、缩小发展差距。我国实施西部大开发、东北全面振兴、中部崛起、东部地区加快推进现代化、京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区发展、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展及特殊类型地区振兴发展等区域发展战略。科学、合理配置生产要素，促进区域经济社会协调发展，是我国高质量发展的重要内容，需要政府债务政策手段的大力支持。政府通过国债项目建设、地方政府债务限额分配、地方政府债券发行以及地方政府债务风险防范化解等手段，引导资金、人才、技术等生产要素在上述各区域的合理配置，提高资源配置效率，促进区域经济社会协调发展，缩小发展差距，实现国家经济社会发展战略目标。

加快经济社会发展全面绿色转型、建设美丽中国。绿色发展是高质量发展的重要内容。在“十五五”时期，积极稳妥推进和实现碳达峰、持续改善环境质量、提升生态系统多样性稳定性持续性、加快形成绿色生产生活方式。这些绿色发展任务的实现，需要政府债务资金和政策的大力支持。通过政府债务资金项目建设，推广清洁能源，节能降碳，实现“十五五”时期碳达峰目标。运用政府债务资金，有效治理大气、水体、固体废弃物等环境污染，守护蓝天、碧水、净土，践行“两山”理论。同时，利用债务资金，积极开展生态修复工作，提升生态系统多样性、稳定性、持续性，进一步提高环境质量。

扩大高水平对外开放、开创合作共赢新局面。扩大高水平对外开放，是我国高质量发展的重要内容。在“十五五”时期，一方面，进一步扩大我国政府债券市场对外开放，吸引更多境外投资者购买我国政府发行的债券，提高我国金融产品的国际竞争力。支持香港等地扩大离岸人民币债券市场的发行规模，提升人民币国际化水平。另一方面，利用政府债务资金，改善外贸企业基础设施等生产经营环境，促进我国对外贸易和对外投资，高质量共建“一带一路”，提升我国经济的国际市场竞争力，进一步畅通我国经济发展中的国内国际“双循环”，实现中国式现代化建设目标。

三、建立与高质量发展相适应的政府债务管理长效机制政策建议

“十五五”时期，针对我国政府债务管理存在的问题，以及经济社会发展对政府债务资金与政策的需要，建立与高质量发展相适应的政府债务管理长效机制，需重点做好以下几方面工作。

建立以负债率、地方政府债务率作为“双支柱”的新型评价、预警指标体系。与国债、地方政府债务限额管理相配合，构建与高质量发展相适应的政府债务规模管理长效机制。通过绿色、黄色、橙色和红色等不同的评价、预警指标区域，有效管控政府债务规模，既满足高质量发展对债务资金的需求，又将债务规模控制在国家财政还本付息能力之内，实现高质量和可持续发展。同时，运用负债率、债务率、债务依存度、债务利息支付率、资产负债率等指标，结合财政收入、财政赤字、GDP等指标，编制政府债务风险指数，供政府内部决策参考。

加快新一轮财税体制改革，构建以国债为主、地方债为辅的政府债务基本格局，优化债务结构。通过加快新一轮财税体制改革，调整中央与地方政府的职责划分以及相应的支出范围，扩大中央政府的职责，增加中央政府在跨区域建设项目、社会保障等领域的支出，适当减轻地方政府公共服务的支出压力，逐步增加国债的发行额，降低地方政府债券的发行额度，调整国债与地方政府债券余额的比例，形成国债为主、地方债为辅的政府债务基本格局。同时，调整地方政府债券内部的比例，压缩专项债券的发行规模，适当增加一般债券的发行额，将专项债券占地方政府债券发行额的比例控制在60%左右。在专项债券制度改革方面，如果专项债券项目收益覆盖债券本息60%以上，即可申请同时发行，缺口部分由一般公共预算给予补充。对专项债券项目的收费价格调整给予一定的倾斜，确保项目收益以及还本付息的要求。

地方政府投融资平台出清后保险公司资本补充债新规来了，你的融资门槛降了吗？，建立国有企业债务与地方政府债务“防火墙”，铲除隐性债务滋生的土壤和条件。投融资平台实现市场化转型、隐债清零，完成退出历史舞台的任务后，需要建立国有企业债务与政府债务的制度“防火墙”，防止债务风险相互传导。在国有企业方面，进一步完善现代企业制度，企业以其资产和资信开展生产经营活动。政府财政除国有企业因承担政策性业务而发生亏损需要给予补贴，以及补充国有资本金外，对国有企业日常经营负债不承担偿还责任，企业以其资产对债务承担责任，如在生产经营过程中出现资不抵债的情况，依照《中华人民共和国公司法》予以破产。政府财政以其投资额对企业承担有限责任。对地方财政而言，不得把应该由预算资金支付的公益性支出转嫁给国有企业支付，也不得让企业垫付资金建设政府投资项目。政府财政部门不得干预企业日常经营业务。在两者之间建立“防火墙”，防止企业债务风险和地方政府债务风险相互传导，产生新的地方政府隐性债务。

政府债务资金绩效管理制度创新与完善。第一，建立国债、地方政府一般债券资金使用绩效评价制度。对国债资金需要根据资金使用的具体用途确定绩效目标，其目标设置要科学、合理、可量化，具有可操作性。建立国债资金绩效评价指标体系、国债资金绩效评价程序、绩效报告等基本管理制度。对地方政府一般债券绩效评价，具体应包括绩效目标的设置、绩效评价指标体系、绩效评价程序及绩效评价报告制度等。第二，进一步完善地方政府专项债券绩效评价制度。包括绩效目标审查制度的创新、事前绩效评价及事中评价制度的完善等。第三，政府债务资金绩效管理体制与评价结果应用的创新。改革现行政府债务资金使用绩效评价管理体制，由目前财政部门一家主导逐步改为财政、审计、纪检、组织部门、各级财经委等多部门参与，以财政部门为主体，各部门在自己职权范围内承担监督责任的新型绩效评价体制，改变财政部门孤掌难鸣的尴尬局面。在新型政府债务资金绩效管理体制下，提高债务资金绩效评价结果的应用水平。

建立将责任落实到当期地方党政负责人的政府债务问责机制，有效遏制政府债务增长。首先，根据省级党委、政府对全省政府债务负总责，省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责的原则，明确各级地方政府债务管理的第一责任人。然后再厘清政府部门负责人、财政部门等主管部门有关人员的责任，以及国有企业、事业单位相关人员的责任。其次，在问责期限选择上，当期问责和终身问责相结合，以当期问责为主。再配合责任倒查，终身问责，以有效遏制地方政府违规举债的行为。再次，明确问责的具体标准和程序。如当期问责需要采用债务率、负债率，以及违约违纪金额、造成的经济社会损失等指标，进行预警和问责。对于违约事项和违约金额，根据《党政领导干部选拔任用工作条例》和《中华人民共和国公务员法》，确定相适应的问责等级和标准以及相应的问责程序，使问责具有可操作性。